专项立法！首部省级基层卫生条例出台！

基层医疗卫生机构承担着为人民群众提供公共卫生和基本医疗服务的重任，是分级诊疗制度建设的网底，是居民健康的“守门人”，践行“守门人”使命，首部省级基层卫生条例出台！

在于近日闭幕的江苏省十四届人大常委会第三次会议上表决通过了《江苏省基层卫生条例》。该条例将于今年9月1日起施行。作为在全国省级层面的创制性专项立法，该条例聚焦和回应基层面临的实际难题，凸显政府主导作用，明确地方政府优先支持法定责任，为群众就近享有公平可及、系统连续的医疗卫生服务提供新的法治保障。

据悉，条例共八章60条，分为总则、公共卫生服务、基本医疗服务、协同发展、医疗卫生队伍建设、保障与监督、法律责任、附则。条例从“明确职责分工，推动基层卫生事业发展”“加强规划和能力建设，提升基层医疗卫生机构服务水平”“注重人才队伍建设，增强基层医疗卫生人员服务能力”“强化公共卫生服务，夯实全民健康基础”“做优基本医疗服务，持续提高服务质量”5方面内容对基层卫生工作进行规范。

明确地方政府优先支持责任

习近平总书记多次强调要把人民健康放在优先发展的战略地位，加快推进健康中国建设。在医疗卫生服务体系中，基层卫生始终处于特殊重要的地位，发挥着特殊重要的作用。基层医疗卫生机构承担着为人民群众提供公共卫生和基本医疗服务的重任，是分级诊疗制度建设的网底，是居民健康的“守门人”。

制定条例是贯彻党中央重大决策部署的重要举措。党的二十大报告指出，“提高基层防病治病和健康管理能力”“发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区”。

制定条例是推进江苏省基层卫生工作法治化的迫切要求。江苏省2001年颁布的《江苏省农村初级卫生保健条例》和2008年颁布的《江苏省城市社区卫生服务条例》已不能适应新形势新任务，其中规定的合作医疗、初级卫生保健等内容也有了新表述新要求。条例有效整合原有两个法规内容，特别是将基本医疗卫生与健康促进法有关强基层的举措深化、细化、实化，以健全的法规制度保障基层卫生工作法治化。

从全国看，省级层面尚无基层卫生立法。条例以一系列务实规定凸显“以基层为重点”，主要从规范各级政府及有关部门法定责任入手，在财政、医保、价格、绩效分配等方面明确保障措施。

同时，经费不足是基层卫生机构普遍面临的问题。条例将加大投入的主要责任明确到政府部门，即“政府主导、社会参与、彰显公益、医防并重”。条例规定，县级以上地方政府应当统筹保障所需经费，优先支持基层医疗卫生机构发展，并建立健全联席会议制度，协调解决重大问题。

政府加大投入的法定责任在立法中被细化，包括应当对政府举办的基层医疗卫生机构的相关发展建设支出、服务用房等给予保障，按照规定落实基本公共卫生服务和基本药物财政投入政策，对基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务，应当按照服务成本核定后给予补助等。

合理的薪酬是基层拴心留人的关键之一。条例要求，医疗保障部门应建立动态调整机制，以合理的服务定价更好体现基层医疗卫生人员技术劳务价值；薪酬上，明确人社、财政部门应当统筹平衡政府举办的基层医疗卫生机构与当地县级公立医院绩效工资水平关系，落实“两个允许”政策——允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平、允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。

在强化激励力度上，条例明确对基层卫生骨干人才可以实行协议工资制，不纳入单位绩效工资实施范围，明确动态调整乡村医生补助标准，提高乡村医生收入水平，对未纳入企业职工养老保险、年满60周岁的乡村医生，采取补助等方式动态提高养老待遇。

用贴合基层实际的制度留人

基层卫生事关人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益。立法过程中，要牢牢把握以人民健康为中心、为人民健康服务的原则，以保障人民群众就近享有公平可及、系统连续的医疗卫生服务为出发点和落脚点，注重把握以下几个方面：

一是保基本，确保基本公共卫生服务与基本医疗服务公平可及。

二是强基层，注重基层医疗卫生机构能力提升与基层医疗卫生队伍建设。

三是促改革，以医改的不断深化推动服务的不断优化。

条例规定编制部门优先保障基层医疗卫生机构编制需求，合理核定并动态调整基层医疗卫生机构编制总量，统筹安排县域内医疗卫生事业编制数量；在薪酬上，明确对编外人员按照与编内人员同工同酬原则合理确定薪酬，按照国家和省有关规定参加社会保险并享受相关待遇，并鼓励建立企业年金制度。

在准入机制上，立法明确招聘基层医疗卫生人员可以放宽报名条件、降低开考比例，对招聘人员确有困难的岗位可以不设开考比例，还要求在基层医疗卫生机构科学设置岗位，特殊情况下不受单位岗位结构比例限制。在培养制度上，条例要求政府、有关部门建立健全基层医疗卫生人员县乡村贯通的职业发展机制，建立健全全科医生培养制度，完善全科医生使用激励机制等，推动乡村医生向执业（执业助理）医师资格转化。

为推进分级诊疗政策落实，此次立法拿出“实招”：

一方面要求推进基层首诊、双向转诊，制定差别化的医保支付政策，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊。

另一方面强化优质资源共享，要求三级公立医院按照规定向基层医疗卫生机构开放不少于20%的专家门诊号源并稳步增加。推进以全科医生为主体的家庭医生签约服务制度，引导二级以上医院全科医生作为家庭医生或者加入家庭医生服务团队，完善并落实签约服务费用分担政策。

立法在框架层面还进一步明确了协作机制，要求推动二级、三级公立医院与乡镇卫生院、社区卫生服务中心建立协作关系，整合县乡医疗卫生资源，组建紧密型县域医共体，实行统一管理，并推动医共体内和医共体间的床位、号源、设备统筹使用。

规范服务行为提升服务能力

增强基层服务能力，条例明确“政府主导”。其中规定，政府负有规划和能力建设责任，应合理配置和推进区域内医疗卫生资源整合；通过制定基层医疗卫生机构发展建设规划，保障乡镇（街道）、村（社区）全覆盖，且须推动社区卫生服务中心、乡镇卫生院开展社区医院建设，依托现有乡镇卫生院建设农村区域性医疗卫生中心。记者注意到，政府及其卫生健康部门还负有加强基层医疗卫生机构疾控能力建设，提高其风险隐患早期识别和处置能力的法定责任。

条例列出基层医疗卫生机构应提供的基本公共服务“清单”，包括免费向辖区内公民提供居民健康档案管理、健康教育、重点人群的健康管理等。这些服务项目应在服务场所公示，基层医疗卫生机构不得拒绝提供或扣减免费服务项目，不得对规定范围内的免费服务项目收费。

为规范服务行为，条例对基层医疗卫生机构建立健全医疗质量管理和控制制度提出要求。卫生健康部门应当建立基层医疗卫生机构及其从业人员的信用记录制度，实施守信激励、失信惩戒。